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분권보다 더 많은 집중이 요구되는 섬 정책섬에서 본 국토정책 / 강제윤(시인, 사단법인 섬연구소장)
완도신문 | 승인 2019.12.30 10:33
강제윤 (시인, 사단법인 섬연구소장)

많은 사람들이 한국을 "세계에서 4번째로 섬이 많은 나라"로 알고 있다. 정부 출연기관인 한국해양수산개발원(KMI)의 2018년 8월 30일자 발표 때문이다. KMI는 한국의 섬은 모두 3348개이며 이중 유인도가 472개, 무인도는 2876개인데 인도네시아(1만5천여개), 필리핀(7천100여개), 일본(6천800여개)에 이어 한국이 세계 4번째로 섬이 많은 나라라 발표했다. 그런데 진짜 그럴까? 한국이 세계 4위의 섬 국가라는 발표는 사실일까? 안타깝게도 KMI는 어떤 자료와 통계를 바탕으로 세계 섬 국가 순위를 정한 것인지에 대해서는 일언반구도 없었다. 

미국의 지도제작회사인 월드아틀라스(Worldatlas)가 발표한 세계 도서국가 순위 10위권 안에는 한국의 이름이 없다. KMI 발표처럼 인도네시아가 1위도 아니다. 1위는 스웨덴. 무려 22만1,800개의 섬이 있다. 2위 핀란드는 18만8,000개, 3위 노르웨이가 5만5,000개, 4위 캐나다는 5만2,455개다. KMI가 1위라고 발표했던 인도네시아는 5위로 1만 7,508개. 호주가 8222개로 6위, 필리핀은 7107개로 7위, 일본은 6853개로 8위, 영국이 6289개로 9위, 10위는 그리스인데 대략 6000여개다. 정부기관이 어째서 명확한 근거도 밝히지 않고 한국을 세계에서 4번째로 섬이 많은 나라로 발표했던 것일까? 여전히 의문이다. 아마도 섬 관광 활성화를 목적으로 그런듯한데 무슨 이유든 정부기관의 통계발표는 신중해야 한다.

그뿐만이 아니다. 한국의 섬이 3348개라는 발표 또한 부정확하기는 마찬가지다. 실상 한국의 섬 숫자는 정확한 통계가 없다. 같은 정부 부처인데도 발표하는 기관마다, 또 해마다 섬 숫자가 다르기 때문이다. 2005년 한국통계연감의 섬 숫자는 3170개(유인도491개)였다. 하지만 행안부는 3,339개(2011년), 해수부는 3,358개(2014년), 국토교통부는 3,677개(2015년)로 발표 한바 있다. 통계 간에 많게는 500여개나 차이가 나기도 한다. 섬 숫자에 대한 정확한 통계조차 없는 것이 우리나라 섬 정책의 생생한 현주소다.

KMI의 최지연 박사는 전자해도와 위성영상 비교 분석을 통해 한국에 대략 1만2천개쯤 되는 섬이 있을 것으로 추정하기도 한다. 대체 한국의 섬은 몇 개나 될까? 한국은 세계에서 몇 번째로 섬이 많은 나라일까? 아직 정답은 없다. 섬에 대한 통계가 주먹구구인 것은 국토로서 섬에 대한 관리가 체계적이지 못하다는 반증이다. 섬은 여전히 무지의 영토다. 그래도 주민등록 통계가 있으니 유인도 숫자는 확인 가능하다. 2018년 12월 기준 한국의 유인도는 465개, 섬 인구는 84만4156명이다. 2005년 491개이던 유인도가 15년 만에 26개나 줄었다. 유인도의 무인도화가 가속화 되고 있는 것이다. 

고려시대까지만 해도 국제 해양교류의 중심무대였던 섬들이 쇠락한 것은 조선왕조 5백 년 동안 섬을 비우는 공도정책 등으로 섬을 방치해 버린 탓이 크다. 대한민국 정부가 들어서고도 섬에 대한 무관심은 여전했다. 섬들이 정부의 관심을 받고 영토로 인정받기 시작한 것은 불과 30년 안팎이다. 1986년 <도서개발촉지법>의 제정이 그 시발점이다. 그 이전까지 섬은 정부의 관심 대상이 아니었다. 선거철이면 간혹 시혜의 대상이었을 뿐 법적, 제도적 지원의 대상이 아니었다. 버려진 땅, 잊혀진 국토였다. 

서울올림픽이 열리던 1988년에 이르러서야 <도서개발촉진법>을 근거로 도서종합개발사업이 시작됐고 섬들은 마침내 본격적인 문명의 혜택을 받기 시작했다. 1차-3차(1988-2017)에 이르는 도서종합개발사업으로 섬들에는 3조1천억원의 예산이 투자 됐으며 현재는 4차 도서종합개발사업(2018-2027)이 진행 중인데 1조5135억원의 예산이 투입될 예정이다. 4차에 포함되지 않은 도서 개발 예산도 2조7624억원(국비, 지방비, 민자)이 잡혀 있으니 향후 4조가 넘는 자본이 섬들에 투자될 예정이다. 이는 작년에 해수부가 급작스럽게 발표한‘어촌 뉴딜 300’으로 섬에 투자될 예산을 뺀 수치다.

현재 정부의 섬 정책은 행안부가 유인도를, 해수부가 무인도를 담당하고 있다. 중앙부처의 섬 정책 전담 업무는 행안부 지역 균형발전과 안에 섬 발전 팀이 하나 있고 해수부에 해양영토과가 있는 정도다. 4천여 개나 되는 섬들이 1개 과와 1개 팀의 관리를 받고 있다. 게다가 수조원의 예산이 투자되는 섬에 대한 사업들은 여전히 장기적 비젼도 없고 일관성도 없다. 여러 부처와 지자체들이 제각기 독자적으로 사업을 추진하다 보니 중복되거나 실패한 사업을 답습하는 일도 잦다. 섬에 대한 정책을 조율할 컨트롤 타워가 없기 때문이다. 

 <도서개발촉진법> 외의 섬에 관한 법률 또한 <무인도서의 보전및 관리에 관한 법률><독도 등 도서지역의 생태계보전에 관한 특별법><독도의 지속가능한 이용에 관한 법률><서해 5도 지원 특별법> 등이 있을 뿐이다. 인프라구축 등의 개발 사업과 독도나 분쟁지역인 서해5도, 무인도 등에 대한 법률들만 몇 개 있지 정작 섬의 주인인 섬 주민들의 삶의 질을 높이기 위한 법률은 전무하다. 그래서 영토의 끝자락에서 국경과 내륙 영토(10만6286㎢)의 4배나 되는 해양영토(44만3.838㎢)를 지켜 온 섬 주민들은 여전히 의료와 교통 기본권 등 생존권도 제대로 보장 받지 못한 채 천대받으며 살아가는 중이다. 슬프게도 472개 85만여 명이나 되는 섬 주민들의 권리가 독도 하나만도 못한 대우를 받고 있는 셈이다. 

 <도서종합개발사업> 등 그동안의 정부 섬 정책은 연륙교, 연도교, 도로 건설 등 인프라 구축에 편중된 사업이 대부분이었다. 3차 도서개발 사업의 경우 예산의 거의 전부인 95.9%(1조 6590억원)가 SOC 건설에 투입됐다. 그 밖의 섬 정책도 거의가 중앙부처의 공모사업으로 추진된 까닭에 지속성이 결여된 단발성 사업에 그쳤다. 문광부의 가고 싶은 섬 사업, 행안부의 명품섬 사업 등 섬을 관광자원화 하는 이벤트성 사업이 대부분이었다. 아무튼 그간의 사업들로 섬들도 이제는 충분할 정도로 인프라가 구축이 됐다. 하지만 아직도 의료, 교통 같은 생존 기본권 영역의 여건은 열악하기 그지없다. 섬에서는 여전히 응급 사고가 발생해도 제때 치료 받지 못해 사망하는 일이 드물지 않다. 그런데도 정부는 섬들의 절실한 요구가 무엇인지 제대로 파악하지 못하고 있다. 

해수부가 추진 중인 <어촌뉴딜 300> 사업이 그 증거다. 해수부는 2018년 7월 '어촌뉴딜 300' 대상지를 발표했는데 각 사업 당 평균 100억씩 2년 동안 3조의 예산을 들여 섬을 비롯한 어촌 지역의 활력을 도모 하겠다는 것이 사업의 목표다. 섬, 어촌판 도시재생 사업이라고 보면 될 듯하다. 그런데 해수부가 하겠다는 사업은 거의가 토건 인프라 사업과 관광산업 기반 마련이다. 선착장 정비, 물양장 정비, 낚시터 조성, 경관조명 설치, 정자, 파고라, 대합실 건축, 클럽 하우스 설치, 해중 전망대 조성, 바다 전망대 설치, 창업지원센터, 창작공간, 해수풀장 건설 등이다.
30년 동안 주구장창 진행된 도서종합개발 사업의 거의 전부가 SOC 사업이었는데 어촌뉴딜 300 사업도 SOC사업에 편중되어 있는 것이다. 뉴딜이라 하지만 대체 섬과 어촌을 재생시킬 새로운 사업은 보이지 않는다. 그렇다고 관광 사업이 쇠락해 가는 섬과 어촌을 살릴 묘안이 될 수도 없다. 섬과 어촌 재생은 주민들 삶의 터전인 바다 살리기부터 시작돼야 한다. 우리 섬과 어촌의 다급한 현실은 이런 시설물들이나 관광업 부흥이 아니다. 바다가 살아야 물양장도, 낚시터도 필요할 게 아닌가? 어민들이 어업을 버리고 관광업으로 전업하면 죽어가는 바다가 살아나는가? 바다 속은 폐그물, 통발, 납덩어리 같은 온갖 해양쓰레기들이 뒤덮어 썩을대로 썩었다. 바다 속이 쓰레기 더미에 덮여있으니 수초가 자라지 않고 사막화 되고 있다. 바다 속은 더 이상 물고기나 해양 생물들이 서식할 수가 없는 지경이다. 그래서 어민들은 바다에 고기의 씨가 말랐다고 아우성이다. 가장 시급한 일은 바다 속 쓰레기들을 수거하고 해양생물들의 서식환경을 조성해 주는 일이다. 

바다 속 뿐일까! 해상의 플라스틱 쓰레기들은 어민들뿐만 아니라 전 국민의 먹거리 안전을 위협하고 있다. 어선들과 양식장에서 사용되고 버려지는 부표들이 분해되어 미세 플라스틱이 되고 이들이 물고기 뱃속과 온갖 해산물, 해초는 물론 소금에까지 스며든다. 천일염의 가격 폭락에서 보듯 플라스틱 때문에 바다도 죽고 섬과 어촌 주민들도 점점 살길이 막막해지고 있다. 그러니 지금처럼 권유가 아니라 정부가 강제적으로라도 친환경 어구를 사용하도록 법적, 제도적 장치를 마련해야 한다. 또한 구입해 간 어구를 회수해와야만 새 어구를 살 수 있는 어구 총량제를 실시해야 한다. 친환경 어구를 사용하면 보조금을 주기 때문에 일반 어구보다 비용부담이 큰 것도 아니다. 선의에 기댈 시간은 이미 지났다. 제도적 장치를 마련해야 한다. 그렇지 않으면 멀지않은 시기, 인류는 더 이상 수산물을 먹을 수 없게 될 것이다. 

해양쓰레기는 한 나라만의 문제가 아니라 전 지구적 문제지만 우선 우리 바다부터라도 저감대책을 세워야 마땅하다. 그런데 해수부는 자신들의 진짜 임무인 바다 살리기에는 관심 없고 그저 여전한 관행대로 인프라 구축을 빙자한 토건 사업에만 목을 매달고 있다. 해수부는 토건이나 관광 인프라 구축이 아니라 플라스틱을 비롯한 해양 쓰레기 문제부터 해결하고 어촌 뉴딜을 해야 한다. 속은 썩어 가는데 겉에 약칠만 한다고 죽어가는 섬들이 살아날 수 있겠는가? 바다를 죽이고 어찌 섬을, 어촌을 살린다는 것인지 도무지 납득할 수가 없다.

또 하나 섬에 절실한 사업은 생명이 위급한 환자마저 제때에 치료 받을 수 없는 열악한 의료 환경의 개선이다. 섬에는 보건소나 보건 진료소가 있지만 제대로 된 진료를 받기는 어렵다. 보건소에는 군복무 대신 전문의 과정도 마치지 못한 초보 의사들인 공중보건의들이 근무한다. 하지만 이들은 임상 경험이 많이 부족한 예비 의사들일뿐이다. 게다가 의료 기구마저 낙후돼 있다. 섬 주민들은 기본적인 의료혜택에서도 철저히 소외돼 있는 것이다. 가장 화급한 문제는 응급환자가 발생했을 때다. 응급 헬기가 있지만 야간에는 쓸모가 없다. 악천후에도 무용하다. 몇 달 전 흑산도에서 심야에 교통사고 환자가 발생했는데 사고 발생 8시간이 지난 뒤에야 목포의 병원으로 이송됐다. 더 위중한 환자였다면 필시 목숨을 잃었을 것이다. 과거에는 육지라면 어렵지 않게 살릴 수 있는 목숨도 섬이라서 살릴 수 없는 경우가 비일비재했다. 지금도 크게 다르지 않다. 

그래서 섬에는 무엇보다 절실한 것이 응급의료시설이다. 흑산도, 거문도, 백령도, 울릉도, 보길도, 욕지도 같은 일정규모의 거점 섬들에는 응급 의료센터가 만들어져야 한다. 국민의 생명이 걸린 일이다. 응급의료 시설을 만들어놔도 유능한 의사가 섬에서 근무할까 하는 우려는 접어도 좋다. 은퇴한 고위직 판사들이 지방으로 내려가 봉사하는 향판 제도도 있지 않은가. 히말라야 오지 같은 곳을 찾아다니며 의료 봉사를 하는 훌륭한 의사들도 적지 않다. 그분들이 한국의 섬이라고 마다할 이유가 있을까? 예산만 확보된다면 가능한 일이다. 진정한 어촌 뉴딜이 되려면 정부는 섬 주민들의 목숨부터 구하는 것이 우선이다. 

섬 주민들에게 절실한 또 다른 문제는 교통 불편 해소다. 흑산도나 울릉도, 백령도 같은 먼 바다 섬들은 일 년에 적게는 50일, 많게는 100일 가까이 여객선 운항이 중지 된다. 인구가 적은 낙도들의 경우 하루에 한두 번 운항이 대부분이고 완도의 황제도처럼 이틀에 한번, 부안의 왕등도처럼 일주일에 두 번 여객선이 다니는 섬들도 있다. 육지 같았으면 난리가 났을 일이다. 기상악화로 배가 못 뜨는 경우도 많지만 비수기나 수익성이 없는 항로에는 선사들이 날이 좋아도 온갖 핑계로 배를 안 띄우는 일이 비일비재하다. 지난 대선 때 문재인 후보는 여객선 공영제를 공약으로 발표했다. 하지만 안타깝게도 정부 출범 뒤 국정기획위원회에서는 예산 부족을 이유로 대통령의 공약인 여객선 공영제를 무산시키고 실효성 없는 준공영제로 대체해 버렸다. 그 어렵던 1960년대에 이미 정부가 국영기업체인 대한해운공사를 통해 900톤급 여객선을 건조해 부산-제주, 부산-일본 항로의 운항했던 경험도 있는데 말이다. 

결론부터 말하면 준공영제는 결코 좋은 제도가 아니다. 이미 전체 여객선의 25%인 27항로 26척이 준공영제나 다름없는 낙도보조항로로 운영되고 있다. 낙도보조항로란 수익성이 없는 항로의 선사 소유 여객선에 운영비를 지원해 주거나 해양수산부 소유의 여객선을 기존 선사들이 위탁 운영하면 운영비를 주는 제도다. 하지만 운항 선사들은 경비 절감을 이유로 온갖 핑계를 대며 배를 안 띄우기 일쑤다. 기름 값을 받고서도 기름 값을 아끼려고 한없이 느리게 가고, 편의시설 개선은 안중에도 없다. 전국 60개 여객선 업체의 63%인 38개가 자본금 10억 원 미만의 영세 업체다. 선령 20년 이상의 노후 여객선도 29%나 된다. 낙도보조항로에 투입된 여객선들 대다수가 이런 영세업체의 노후한 여객선들이다. 

정부 지원을 받지만 선사들은 주민 불편해소보다는 자사의 이익을 우선시 한다. 그래도 제재할 방법이 없다. 따라서 선박회사에 보조금을 지원하는 준공영제는 미봉책에 불과하다. 보조금만 더 늘려서 선사들 배만 불려주는 준공영제로는 결코 섬 주민들의 교통 불편이 해소될 수 없다. 세월호 참사 이후 섬으로 가는 길은 더욱 어려워졌고 여객선의 안전은 개선된 것이 거의 없다. 세월호 참사의 진상 규명만큼이나 중요한 것은 재발 방지다. 304명의 사망자를 낸 세월호 참사 말고도 292명이 사망한 1993년의 서해페리호 사고, 323명의 사망자를 낸 1970년의 남영호 침몰 사고 등 여객선 사고는 자칫하면 대형 참사로 이어질 수 있다. 이윤추구에 혈안이 된 업자들이나 영세한 업자들에게 여객의 안전을 맡겨두는 한 언제든 대형 참사가 재발 할 수 있다. 더 이상 미루지 말고 국가에서 여객선의 안전을 직접 관리해야 마땅한 이유다. 세월호 참사의 가장 확실한 재발 방지 대책은 여객선 공영제다. 

내륙에서는 “연방제에 준하는 지방 분권”을 요구하는 목소리가 높고 정부의 수도권 과대화 정책이 지방 소멸을 부채질 한다는 비판의 소리가 높다. 타당한 비판이다. 하지만 섬은 특수지역이다. 섬들은 각각의 지자체에 분산 소속돼 있지만 같은 지자체의 내륙 보다 머나 먼 타 지자체에 속한 섬들과의 동질정이 더 크다. 울릉도와 안동의 동질성보다, 거문도와 여수의 동질성보다, 백령도와 인천의 동질성보다 울릉도, 거문도, 백령도 사이의 동질성이 더 크다. 응급환자가 발생하면 똑같이 치료 받기 어렵고, 폭풍이 불면 똑같이 배가 못 다녀 고립된다. 육지 사람들이면 당연히 누리는 기본권으로부터 소외된 점 또한 같다. 

섬들은 제각각 멀리 떨어져 존재하지만 서로가 하나의 끈으로 연결된 운명 공동체다. 그런 섬들을 하나의 영역으로 묶어 집중적으로 관리하고 지원할 수 있는 정책이 필요하다. 정부 부처별로, 지자체별로 분산되어 있는 섬 정책들을 조율할 수 있는 컨트롤 타워도 필요하다. 분권이 절대 선은 아니다. 지역의 특수성에 따라 더 많은 분권이 필요한 곳도 있고 더 많은 집중이 요구되는 곳도 있다. 섬들에게 절실한 것은 더 많은 분권이 아니다. 더 많은 집중이다.조화를 어떻게 이뤄내 오랫동안 보전하여 후손들에게 넘겨주면서 이 시대를 살고 있는 우리들의 자산으로 유용하게 활용하는 방법을 찾을 것인가?   

강제윤(시인, 사단법인 섬연구소장)

이 글은 황해문화에 게재된 글이며 강제윤 시인의 동의를 얻어 완도신문에 게재되었음을 알립니다.

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