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광주전남연구원 조상필 선임연구위원 “국도 기점변경 · 국도 노선변경이 가장 현실적 대안”[섬, 섬 사람을 말하다] 광주전남연구원이 말하는 약산 당목~금일 일정 간 연륙교 건설 추진전략
박주성 기자 | 승인 2019.11.29 11:42

서남해안 도서지역 발전의 핵심인 연륙·연도교 건설추진전략을 모색하기 위한 심포지엄이 11월 22일 14시 국회 헌정기념관 대강당에서 열렸다.

이번 심포지엄은 윤영일·서삼석 국회의원 주최, 완도군·광주전남연구원 주관, 국토부·전라남도 후원으로 열렸으며 학계 전문가, 관련 분야 관계자, 주민 등 300여 명이 참석해 연륙·연도교 건설에 대한 높은 관심도를 증명했다.

주제발표 및 전문가 토론 순으로 약 3시간 진행된 이날 행사에서 조상필 광주전남연구원 선임연구위원은 ‘약산 당목~금일 일정 간 연륙교 건설의 필요성과 추진 전략’에서 사업추진 방안을 구체적으로 검토한 주제를 발표해 관심을 끌었다. 

사업추진 방향에 대해 조 선임연구위원은 일반적으로 공공사업은 구가 사업이 아닌 경우 국비사업, 지자체사업, 민간투자사업으로 구분되는데 사업규모와 도로의 기능을 고려해 국비지원사업으로 추진하는 것이 바람직하다고 말했다. 

국비지원 방안에 대해서는 기존 도로망 관리주체가 사업을 시행하므로 관리주체를 결정해야 되는데 약산 당목~금일 일정 간 연륙교 건설 구간은 미연결 구간으로 사업시행주체가 없는 경우이기 때문에 국비지원이 가능한 도로망으로 지정이 필요하다고 언급하며 국비지원을 위한 도로는 국도 신규지정, 기존국도 연장, 국도노선 변경, 국가지방지원도 신규지정, 지방도 연장 등의 방법이 있다고 설명했다. 

조 선임연구위원이 제안한 추진방안들을 구체적으로 살펴보면 국도 신규지정은 기존 국도와 상관없이 새로운 국도 노선을 지정하도록 하는데 주변도로 연계성, 국도기능 분류기준, 교통량 규모 등을 고려할 때 신규지정은 어려울 것으로 내다봤다. 

국도기점 변경은 국도 27호선 지선, 국도 13호선으로 연장하는 방안, 서남해안 건설 관광도로로 지정을 건의해 고흥군 거금도와 완도군 고금면을 연계해 국도 27호선 지선을 연장하는 것이다. 

국도 노선 변경은 국도 77호선을 금번 계획노선으로 변경해 서남해안 건설 관광도로로 지정을 건의해 노선을 변경하는 것이다. 국가지원 지방도 신규지정은 재정 부담을 국가와 전남도가 분담하는 방안으로 국가지원지방도를 신규 지정하는 것이다. 지방도 연장은 지방도 840호선을 연장해 금일읍 구간까지 연계시키는 방안인데 현실적으로 지방도로 지정 되더라도 국비지원이 어려운 실정으로 적절한 대안으로 볼 수 없다고 했다. 

5개의 추진 가능한 대안 가운데  조 상임연구위원은 국비지원을 위해 국도 기점변경 및 국도 노선변경이 가장 현실적 대안이라고 강조했다. 

국도 27호선 기점변경은 거금도 시점변경은 해당 시·군과 동시 추진이 필요하고 도로망 체계가 네트워크가 가능해 슬득력이 있으며 지방도 중복 및 일부 노선 변경과 금일~거금도 간 추가 검토가 필요한 걸로 검토 의견이 나왔다.  

국도 77호선 노선 변경은 기존 국도 77호선이 대부분 편도 1차로로 국도 변경시 추가정비 지연이 예상되고 국토부가 노선변경 절차가 용이하지 않고 지역간의 갈등 발생 우려가 있다고 검토 의견이 나왔다.  

결과적으로 국도 27호선 지선 연장 신규 지정이 도서지역 교통망 연계 사업의 목적성 및 적합성에서 유리하며, 국지도 신규 지정은 국비 분담비율이 상대적으로 낮아 차선책으로 제시한다는 검토의견을 조 선임연구위원은 발표했다. 

조 선임연구위원의 주제발표를 종합하자면 “전국 해안일주도로가 미 개설된 3곳 중 출발점인 완도~고흥 간 연륙·연도교 구간 국도27호선 기점을 고흥 금산에서 완도 고금으로 변경하고, 지방도 830호선을 국도로 승격시켜 접근성을 개선하여 해양관광에 대한 신규 수요창출 및 도서지역 발전을 촉진시켜야 한다”고 것이다.

그에 따르면 완도 약산~금일~고흥 간 연륙·연도교 건설계획은 서남해안 관광일주도로와 연계·추진을 위해 제5차 국토종합계획(2020~2040) 및 국가기간 교통망 계획에 적극 반영해야 가능하다. 또한 완도 약산~금일~고흥 간 연륙·연도교 건설사업은 국가 균형발전과 도서지역 간 화합과 상생 발전, 대선공약 사업이기 때문에 국가 미래 발전을 위한 국책사업으로 적극 추진 검토가 필요하다. 이는 국가균형발전을 추진하고 지역경제 활성화와 일자리 창출에 기여할 것이기 때문이다. 완도 약산~금일~고흥 간 연륙·연도교는 목포~부산 간 해양관광 일주도로의 단절구간으로 도로개설을 조속히 추진해 서남해안권 광역도로망을 구축해야 한다는 것이다.  

연도·연륙교 건설과 관련한 제도개선에 대한 문제도 제기됐다. 예비타당성조사 제도에 대한 문제점이 지적되고 있는 가운데 지역균형발전 분석 가중치를 10%P 상향조정해야 한다는 주장을 조 선임연구위원은 제기했다.  

조 선임연구위원은 2017년  <광전리더스 INFO>‘지역균형발전을 위해 예비타당성제도 개선 필요’를 통해 이같이 밝히며, “전국이 골고루 잘사는 대한민국을 창출하기 위해서는 예비타당성제도의 지역균형발전 분석 가중치는 현재 20∼30% 수준을 적용하도록 하고 있으나 최저수준인 20%를 적용하고 있어 30%로 상향 적용해야 한다”고 강조했다. 

조 선임연구위원에 따르면, 예비타당성 조사결과 종합타당성 확보율은 평균 63.9% 수준이지만, 아직도 낙후지역의 발전 사업들은 타당성 확보율이 낮은 수준에 머무르고 있다. 특히, 지역낙후도 지수를 표준화시켜 정책적 배려를 펼치고 있으나, 지역낙후도 분석만으로는 지역불균형 해소에 미흡한 실정이다.

때문에 문재인 정부의‘고르게 발전하는 지역’을 실현하기 위해서는 분석적 계층화법(AHP) 분석 시 지역균형발전의 가중치 상향 조정은 반드시 이뤄져야 한다.

이에 조 선임연구위원은 균형 있는 지역발전을 이루기 위한 예비타당성제도의 개선방안으로 지역낙후도를 고려한 사회적 할인율 하향 조정 및 차등 적용을 제시했다. 저성장과 장기적 저금리 추세 등을 참조해 현행 5.5%를 비수도권 3%, 순수국가공공재 4%, 수도권 4.5%로 하향조정해야 한다는 것이다. 

또한 AHP를 활용한 종합판단 시 외부의견을 체계적으로 반영하기 위해 내부평가자보다는 외부평가자를 기존 8명에서 15명으로 확대해 객관성을 확보해야 한다고 주장했다. 

한편, 예비타당성조사는 비효율적인 대규모 사업에 대한 예산감축과 주무관청에서 수행하던 타당성조사 결과의 신뢰성 상실로 인해 1999년 최초로 도입됐다.  

대상사업은 총사업비 및 중기재정이 500억원 이상인 사업으로, 최초 도입시기부터 2016년까지 654건이 조사되었고, 이중 경제적 타당성이 확보된 비율은 47.5% 수준에 그치고 있다. 

같은 해 국회 국토교통위원회 소속 윤영일 의원(국민의당, 전남 해남ㆍ완도ㆍ진도)은 31일 열린 국토교통부 종합감사에서 건설사업에 대한 예비타당성 조사 시 경제성, 정책성, 지역균형발전의 3가지 요소 중 지역균형발전 요소의 반영비율을 지금보다 더욱 강화해야 한다고 주장했다.

경제성만을 따지는 정부예산 배분은 인구가 많거나 인프라가 갖추어진 대도시, 수도권에만 혜택이 집중되고 낙후지역, 농어촌 소외지역의 경우는 경제성(B/C)가 낮다는 이유로 사업이 추진되지 못하는 등 격차를 더욱 심화시키고 있다는 것이다.

현행 국가재정법에는 총사업비가 500억원 이상, 국가재정지원 300억원 이상인 신규사업을 예산에 편성하려면 예비타당성 조사를 거치도록 하고 있고 구체적인 가중치 적용은 기획재정부 장관 지침으로 정하고 있다.

기획재정부 「예비타당성조사 운용지침」에는 건설사업의 경우 경제성분석은 40~50% 인데 반해 지역균형발전은 25%~30%에 불과하다. 그러나 낙후지역의 경우 경제성 분석(B/C)에 불리할 수밖에 없다는 지적이다.

박주성 기자  pressmania@naver.com

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